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党课 | 如何发挥纪委监委专责监督作用——学习贯彻十九届中央纪委四次全会精神“九个如何”系列党课之五

文章来源:《党课参考》 作者:刘建茂 发布时间:2020-03-06 10:10:58 字体:

2020年1月13日至15日,中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议召开。这次全会进一步明确了纪委监委的专责监督作用。习近平总书记在发表重要讲话时强调:“要完善党和国家监督体系,统筹推进纪检监察体制改革。要继续健全制度、完善体系,使监督体系契合党的领导体制,融入国家治理体系,推动制度优势更好转化为治理效能。要把党委(党组)全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等结合起来、融为一体。要以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。纪委监委要发挥好在党和国家监督体系中的作用,一体推动、落实纪检监察体制改革各项任务。”

 

一、纪委监委在党和国家监督体系中的专责监督定位

 

纪委监委在党和国家监督体系中的专责监督定位,意味着纪委监委作为常设的专门监督机关,不仅要协助党委(党组)做好监督工作,在党和国家监督体系中坚持党的领导地位,还要履行好党内法规和宪法法律赋予的职责。

(一)在党和国家监督体系中,坚持党的领导地位

党政军民学、东西南北中,党是领导一切的。在党和国家监督体系中,也同样要坚持党的领导,发挥党委(党组)在党和国家监督体系中全面监督的作用。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高的政治领导力量。为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,我们要不遗余力地加强党的领导,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。

(二)纪委监委协助党委做好监督工作

在党风廉政建设和反腐败斗争中,起决定作用的是党委,纪委监委承担着“协助职责”。监察委员会成立后,与党的各级纪律检查委员会合署办公,同样要坚持党的领导,协助党委做好监督工作。

纪委监委协助党委开展工作的任务是“推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”,这是纪检监察机关工作内容的重大拓展和深化。全面从严治党是党中央的重大战略。对于党委而言,党委在全面从严治党中必须承担主体责任。对于纪委监委而言,纪委监委就要坚守“协助”的职责定位,扛好监督责任,协助不包揽、推动不代替、到位不越位,为党委主体作用发挥提供有效载体、当好参谋助手。同时,对党委主体意识不强、主体角色不突出以及主体行为不规范等问题进行提醒和纠正,以有效地监督保证党委主体责任落实。

(三)纪委监委要做好专责监督职责工作

《中国共产党章程》第四十六条第一款明确规定:“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关,主要任务是:维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。”各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。《中华人民共和国宪法》第一百二十三条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”《中华人民共和国监察法》第三条规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”

专责,即专门担负某项职责。监督,它指向对权力的制约,即是厘定权力的边界,对权力进行约束。2018年12月13日,习近平总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时指出:“权力监督的目的是保证公权力正确行使,更好促进干部履职尽责、干事创业。既要管住乱用滥用权力的渎职行为,又要管住不用弃用权力的失职行为。”纪委监委要承担专责监督职责,纪委要履行好“监督、执纪、问责”的职责,监委要履行好“监督、调查、处置”的职责。完善权力运行制约和监督机制,形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。实行权力清单制度,公开权力运行过程和结果,健全不当用权问责机制,把权力关进制度笼子,让权力在阳光下运行。

 

二、纪委监委的专责监督职责

 

党的十九大以来,党中央一直致力于推进纪检监察体制改革,成立了各级国家监察委员会,改革党的纪律检查体制、改革国家监察体制和推进纪检监察机构有机融合。全面强化了党对反腐败工作的集中统一领导,进一步实现了对公权力监督的全覆盖,坚持巩固反腐败重大斗争成果。有力解决了反腐败力量分散、纪法衔接不畅、监督对象覆盖不全等制约反腐败工作深入开展的问题,切实推进纪检监察工作的高质量发展。

(一)党的各级纪律委员会的职责

《中国共产党章程》第四十六条第二款明确规定:“党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责。”党的十八大以来,习近平总书记在多次重要讲话中,对纪委职责作过明确定位。2016年在十八届中央纪委六次全会上,习近平总书记将纪委三项主要任务和五项经常性工作概括为“监督、执纪、问责”;党的十九大后,重新修改的《中国共产党章程》,将“监督、执纪、问责”正式写入党章,成为纪委职责定位的根本遵循。

1.监督。监督是纪委的首要职责,监督也是纪委开展各项工作的基础和前提。《中国共产党章程》第四十六条第二款规定:“要经常对党员进行遵守纪律的教育,作出关于维护党纪的决定;对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督,受理处置党员群众检举举报,开展谈话提醒、约谈函询;受理党员的控告和申诉;保障党员的权利。”《中国共产党党内监督条例》则进一步明确了纪委承担的监督职责,其第二十六条规定:“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责,加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。”纪委按照党规党纪开展监督,监督的是党员、党组织和党员领导干部。纪委要特别加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督。

2.执纪。执纪是纪检工作的核心。《中国共产党章程》第四十六条第二款明确规定:“检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件,决定或取消对这些案件中的党员的处分。”纪委对党员、党组织和党员领导干部开展监督,一旦发现违反党规党纪的情况,就要开展执纪审查。纪委开展执纪审查要切实落实纪律检查工作双重领导体制,执纪审查工作以上级纪委领导为主,线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告。坚持纪严于法、纪在法前。

3.问责。问责是纪检工作的关键。《中国共产党章程》第四十六条第二款明确规定,“进行问责或提出责任追究的建议”。《中国共产党问责条例》第四条指出,“纪委应当履行监督专责,协助同级党委开展问责工作。纪委派驻(派出)机构按照职责权限开展问责工作”。

(二)各级国家监察委员会的职责

国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署,是推动全面从严治党向纵深发展的战略举措。党的十九大以来,随着各级国家监察委员会的成立,随着纪检监察机构的有机融合,我国的国家监察体系逐步确立。十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案,明确监察委员会是行使国家监察权的专责机关,监委的组织和职权由法律规定。《中华人民共和国监察法》第十一条规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”

1.监督。《中华人民共和国监察法》第十一条规定,监察委员会依照法律“对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。监委的监督范围较纪委更广,它明确了对行使公权力的公职人员开展监督。《中华人民共和国监察法》第十五条明确规定了六类监察对象,包括公务员、国企管理人员、事业单位管理人员等,实现了对行使公权力的公职人员的全覆盖监督。

2.调查。《中华人民共和国监察法》第十一条规定,监察委员会依照法律“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。监委是对公职人员利用职权违法犯罪的事实进行调查,其经常采取的调查措施有:诫勉谈话、讯问留置、查封扣押、搜查取证等。

3.处置。《中华人民共和国监察法》第十一条规定,监察委员会依照法律“对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议”。处置是监察法赋予监委对监督、调查结果作出处理的一项监察权力,可有效保证监督调查落到实处。

(三)发挥纪委监委合署办公优势

纪委监委合署办公,是深化国家监察体制改革的重要制度安排,对健全党统一领导的反腐败工作体系、完善国家监督体系、提升党和国家治理能力具有重大意义。

1.纪委监委合署办公,加强了党对反腐败工作的集中统一领导,健全了统一决策、一体运行的工作机制。从监督体制来看,纪委监委履行纪检监察两项职责,实现了党的监督和国家监察的统一。从纪法衔接来看,坚持纪在法前、纪严于法,推动执纪执法贯通、有效衔接司法,提高运用法治思维和法治方式反腐败能力。从职能整合来看,通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪机构和人员,反腐败资源和力量更加壮大,有力推进了反腐败工作成效。

2.发挥纪委监委合署办公优势,完善派驻监督体制机制。加强对派驻机构的直接领导和统一管理,实行派驻机构履职考核以上级纪委为主,深化垂直管理单位纪检监察体制改革,推动纪检监察工作向基层延伸,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

3.发挥纪委监委合署办公优势,加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导。坚持查办腐败案件以上级纪委监委领导为主、各级纪委书记副书记提名考察以上级纪委会同组织部门为主,推进双重领导体制具体化、程序化、制度化。

 

三、发挥纪委监委专责监督作用的工作重点

 

(一)强化上级纪委对下级党组织的监督

党的力量来自党的组织。《中国共产党章程》第十条指出,“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体”。党的组织的先进性和战斗性都会影响到党的整体,党的组织的先进性和战斗性越强,党的组织体系才能真正坚不可摧,党才能够永葆青春活力,党的事业才能永远兴旺发达。上级纪委对下级党组织的监督,其目的在于督促下级党组织承担好应尽的责任,监督下级党组织正确履行职责,努力推动全面从严治党不断向纵深发展,营造风清气正的政治生态。

当前,有的党组织不能正确履行职责,落实党内法规不力,不能有效推进全面从严治党,甚至在一些领域权力寻租、利益输送等腐败问题仍有发生。因而,上级纪委需要加强对下级党组织的监督,特别是对下级党组织在党的领导是否弱化、党的建设是否缺失、全面从严治党是否有力等方面的监督。对确定失责的党组织,采取检查、通报、改组三种方式进行问责。

上级纪委加强对下级党组织的监督,可以采取多种形式。其中,派驻监督就是上级纪委对下级党组织监督的一种重要机制。派驻监督是党和国家监督体系的重要组成部分,其本质上是一种政治监督。由党的各级纪委向下级党组织派驻纪检组,既发挥派驻机构“派”的权威性,又发挥其“驻”的持久优势,从而督促下级党组织承担起相应的政治责任。

(二)紧盯“关键少数”、关键岗位

“关键少数”指的是各级领导干部,关键岗位指的是重要的领导岗位。纪委监委要强化其专责监督作用,就要抓住领导干部这个“关键少数”和重要的领导岗位。只有把领导干部这个“关键少数”盯住了、抓好了,才能形成“头雁效应”,切实提高纪委监委专责监督的有效性;只有把党委(党组)领导班子成员这些关键岗位盯住了、抓好了,促使他们坚决扛起管党治党政治责任,才能以点带面,真正管住绝大多数。一是要加强对领导干部这个“关键少数”和重要的领导岗位负责人的监督。各级纪委监委要聚焦被监督单位本级机关和直属单位,侧重监督党组织主要负责人和关键岗位领导干部及其班子成员,重点监督其政治立场、加强党的建设、从严治党,执行党的决议,公道正派选人用人,责任担当、廉洁自律,意识形态工作责任制落实情况等。决不允许党内存在不受制约的权力,也决不允许党内存在不受监督的特殊党员。二是要加强对领导干部这个“关键少数”和重要的领导岗位负责人的问责。问责是推动责任落实的利器。特别是对“一把手”的问责和惩治,要牢牢扭住主体责任这个“牛鼻子”,敢于直面问题,动真碰硬,对责任落实不到位的相关领导干部坚决问责,精准有效地用好问责利器,紧抓惩治不放松,深挖破坏政治生态的“烂树”,精准惩治腐败,放大监督震慑效应。

(三)围绕权力运行各个环节,严格日常监督

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十五条规定:“纪检监察机关应当结合被监督对象的职责,加强对行使权力情况的日常监督,通过多种方式了解被监督对象的思想、工作、作风、生活情况,发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题,应当及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话,提高监督的针对性和实效性。”党中央非常重视日常监督,目的在于治病救人,促使被监督对象主动接受监督,习惯于在监督之下行使公权力。一是纪检监察机关开展日常监督,要围绕被监督对象行使公权力的各个环节,盯紧防范。及时发现问题及时约谈,真正将权力关进制度的笼子,使得权力真正为人民服务,真正为人民谋幸福。对于关键岗位、“关键少数”、关键领域、关键环节,纪检监察机关都要抓紧不放。二是纪检监察机关开展日常监督,要坚持抓早抓小。但凡发现“苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题”,都应当及时通过“约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话”等多种形式咬耳扯袖,将重大隐患在萌芽之时排除掉,挽救一大批“悬崖勒马”的领导干部,最大限度保证党和国家事业兴旺发达。

(四)实事求是运用“四种形态”

监督执纪“四种形态”是管党治党的重大制度创新。“四种形态”指的是“让咬耳朵、扯袖子,红红脸、出出汗成为常态,党纪轻处分、组织调整成为大多数,重处分、重大职务调整的是少数,而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数”。批评教育是第一种形态,纪律处分是第二、第三种形态,严重触犯刑律的是第四种形态。党的十九大将运用监督执纪“四种形态”写入《中国共产党章程》,确定为持之以恒正风肃纪的重要任务,这是我们党管党治党的重要实践、理论和制度创新成果,是新时代推进全面从严治党的重要遵循。必须用全面、立体、系统的思维对监督执纪“四种形态”进行整体把握、科学运用,不能顾此失彼。每种形态适用的人群不同,性质不同,四种形态并不是平均分配的。常态、大多数、少数、极少数,数量依次递减,最终呈现倒金字塔的理想结构。其中最为关键的是运用好第一种形态,只有把咬耳扯袖、红脸出汗的第一道闸门把住,把前三种形态运用好、落实到位,才能使第四种形态越来越少,才能真正严肃党内政治生活,实现全面从严治党。

(五)用好纪检监察建议有力武器

纪检监察建议是纪检监察机关依据相关党内法规和国家法律向有关党组织或者有关单位制发的具有法定效力的履职行为,具有强制性。制发纪检监察建议的主要方式为制发纪检监察建议书,具有纪律检查建议书和监察建议书两种形式,有时也将二者合并为纪检监察建议书。

不论是纪律检查建议还是监察建议,它们都是专责监督机关根据履职过程中发现的突出和深层次问题,向被监督对象所在党组织或单位提出的具有针对性的改进建议。对纪检监察机关来说,更加重视纪检监察建议这个重要环节,能够促进纪检监察机关对查处的典型案件、发现的苗头性倾向性等问题进行及时的经验总结,有利于增强纪检监察机关的治理能力;对于被监督对象所在党组织或单位来说,根据纪检监察机关制发的有针对性的纪检监察建议书及时推进整改,能够使得被监督对象所在党组织和单位切实找到问题根源,制定整改措施,强化制度建设,增强组织凝聚力,增强组织活力,精准发力放大监督功效。

纪检监察建议是纪检监察机关的重要职责。一是纪检监察机关要注重健全工作机制,增强制发建议的能力,高质量制发纪检监察建议。二是要不定期“回头看”,加强对被监督对象所在党组织和单位推进整改落实的监督检查,通过组织专项审查和督促召开专题民主生活会等方式推进督查督办。三是注重全过程提出建议,及时发现问题,及时提出建议,增强纪检监察的实效性。

 

【作者系中共山东省委党校(山东行政学院)政治和法律教研部 刘建茂】

责任编辑:郭羽

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